Llywodraeth a Gwleidyddiaeth

English

Datganoli'n Datblygu

Alan Trench

Daeth datganoli a ‘chyfansoddiad tiriogaethol’ y DU yn un o bynciau mwyaf arwyddocaol a chyffrous gwleidyddiaeth ers 2010. Mae dau ffactor yn gyfrifol am hyn. Un yw’r Glymblaid rhwng y Ceidwadwyr a’r Democratiaid Rhyddfrydol sy’n weithredol yn San Steffan ers i etholiad y DU ym mis Mai 2010 fethu rhoi mwyafrif clir i unrhyw blaid. Roedd y llywodraeth honno wedi ymrwymo i bolisi cyflym o leihau’r diffyg ariannol a’r ddyled genedlaethol, a dull gwahanol o weithredu mewn perthynas â gwasanaethau cyhoeddus a’r wladwriaeth les – dull oedd yn rhoi pwyslais ar ddewis yr unigolyn o ddarparwyr, a mwy o rôl i’r sector wirfoddol a phreifat nag oedd yn ystod llywodraeth ei rhagflaenydd Llafur. Gyda’r newid mewn llywodraeth, cafwyd cyfansoddiad gwleidyddol gwahanol rhwng y DU a’r tair llywodraeth ddatganoledig, a hefyd wahaniaeth yn y modd y dymunent ddefnyddio’r pwerau oedd ganddynt.

 

Yr ail ffactor a wnaeth datganoli’n bwysig oedd etholiadau datganoledig 2011 yn yr Alban, Cymru a Gogledd Iwerddon. Yn benodol, enillodd Plaid Genedlaethol yr Alban (yr SNP) fwyafrif yn yr Alban, gan ffurfio llywodraeth a oedd wedi ymrwymo, mewn egwyddor, i annibyniaeth, ac yn fwy uniongyrchol, i gynnal refferendwm ar annibyniaeth yn ystod y tymor presennol. Golyga hyn fod gwahanu’r Deyrnas Unedig wedi dod yn bosibiliad ystyrlon, gan ddychryn gwleidyddion o’r Blaid Lafur, y Blaid Geidwadol a Phlaid y Democratiaid Rhyddfrydol, y tair plaid unoliaethol.

 

Bydd yr erthygl hon yn edrych ar y modd y mae datganoli wedi datblygu ar draws y DU ers 2010, a beth bellach yw’r prif bynciau trafod o bedwar safbwynt gwahanol: yr Alban, Cymru, Gogledd Iwerddon, a Llywodraeth a Senedd y DU yn y canol. Bydd yr erthygl yn canolbwyntio’n benodol ar bynciau sefydliadol yn hytrach na gwleidyddiaeth bleidiol, gan drafod digwyddiadau hyd at Ragfyr 2011.


Yr Alban


Beth bynnag fydd dyfodol cyfansoddiadol yr Alban, bydd y canlyniad yn effeithio ar y DU gyfan yn ogystal â’r Alban. Mae yna gefnogaeth gyhoeddus gref yno i lawer mwy o ddatganoli, ond cefnogaeth lai o lawer i annibyniaeth. Dros nifer o flynyddoedd, mae arolygon blynyddol y Scottish Social Attitudes wedi cadarnhau mai’r dewis cyfansoddiadol mwyaf poblogaidd yw datganoli gyda phwerau trethu o fewn y DU. Fodd bynnag, bydd canlyniad y dadleuon cyfansoddiadol yn dibynnu ar y modd y cyflwynir y gwahanol ddewisiadau i’r cyhoedd. Byddai annibyniaeth i’r Alban yn fethiant mawr ar ran gwleidyddion y DU i ddeall a chynnig yr hyn y mae pobl yr Alban yn amlwg yn ei ddymuno: hunanlywodraeth sylweddol o fewn yr Undeb.

 

Cynlluniwyd datganoli Albanaidd fel na fyddai byth yn cynhyrchu llywodraeth fwyafrifol. Bwriad y ‘system aelod ychwanegol’ a ddefnyddir ar gyfer etholiadau Senedd yr Alban, oedd sicrhau y byddai pob plaid yn cael ei chynrychioli yn Holyrood, ond ni ragwelwyd y byddai unrhyw blaid yn ennill mwyafrif. Llwyddodd yr SNP i wneud hyn yn 2011, gan ennill 69 sedd – mwyafrif o bedair sedd mewn Senedd 129 sedd. Roeddent wedi rhedeg ymgyrch hynod effeithiol yn wyneb ymgyrch wan iawn gan Lafur a pherfformiad gwael gan y Ceidwadwyr a’r Democratiaid Rhyddfrydol, a welwyd fel ymateb i amhoblogrwydd Clymblaid y DU.

 

Cafwyd trafodaethau cyfansoddiadol yn yr Alban ers 2007. Dechreuodd yr SNP mewn llywodraeth yr adeg honno gydag ymrwymiad i gyflwyno mesur refferendwm (na lwyddodd i’w gyflawni) yn dilyn dadl gyfansoddiadol ehangach. Lansiwyd y ‘Drafodaeth Genedlaethol’ (y ‘National Conversation’) yn Awst 2007 gan arwain at y papur gwyn ‘Your Scotland Your Choice’ ym mis Tachwedd 2009. Cyflwynodd y papur gwyn bedwar dewis ar gyfer y dyfodol: y status quo datganoledig gyda phwerau trethu cyfyngedig, pecyn ‘Comisiwn Calman’ gydag ychydig yn fwy o ddatganoli (a drafodir ymhellach islaw); ‘datganoli llawn’ gyda’r Alban yn rheoli pob polisi heblaw am amddiffyn, materion tramor a rheolaeth economaidd, ac yn aros o fewn yr Undeb; ac annibyniaeth lwyr gyda’r Alban yn dod yn wladwriaeth ar wahân o fewn yr Undeb Ewropeaidd ond gan gadw’r Frenhines a’i holynwyr fel pennaeth y wladwriaeth.

 

Sefydlwyd ‘Comisiwn Calman’ gan y tair plaid unoliaethol mewn ymateb i symbyliad cyfansoddiadol Llywodraeth yr Alban ym mis Mawrth 2008. Fe’i sefydlwyd yn ffurfiol gan Senedd yr Alban a Llywodraeth y DU, ac roedd ganddo gysylltiadau agos â Llywodraeth Lafur y DU y ogystal. Yn ei adroddiad ym Mehefin 2009, argymhellwyd nifer o newidiadau bychain i hyd a lled materion a oedd wedi eu datganoli a materion heb eu datganoli – gan ddatganoli rheolaeth dros gyfyngiadau yfed a gyrru a gynau awyr, er enghraifft. Cynigiodd hefyd rywfaint o ddatganoli trethi i’r Alban, yn seiliedig yn bennaf ar leihau’r dreth incwm i drethdalwyr yr Alban 10 y cant a chaniatáu i’r Alban lenwi’r ‘gofod trethiannol’ hwnnw. (Byddai’r grant bloc i’r Alban yn cael ei dorri, felly byddai’n rhaid i’r Alban godi rhywfaint o drethi i lenwi’r bwlch.) Bwriad y system hon oedd cyflwyno ‘atebolrwydd cyllidol’, er mai dim ond rhyw 35 y cant o wariant cyhoeddus datganoledig fyddai’r Alban yn gyfrifol am ei godi, hyd yn oed o ystyried trethi lleol – y dreth gyngor ac annomestig – sy’n cael eu rheoli’n anuniongyrchol gan Senedd yr Alban.

 

Nid oedd Llywodraeth y DU ar frys i weithredu cynigion Calman. Mewn Papur Gwyn a gynhyrchwyd gan y llywodraeth Lafur ym mis Tachwedd 2009, cafwyd fersiwn wedi’i glastwreiddio. Ymrwymodd y Glymblaid i weithredu’r cynigion, a chyflwynodd fesur yr Alban i’r Senedd ym mis Tachwedd 2010. Mae’r mesur hwnnw hefyd angen cymeradwyaeth Senedd yr Alban, ac mae wedi derbyn dwy set o ystyriaethau: gan yr hen Senedd ar ddechrau 2011 a roddodd ei chymeradwyaeth ond gan gadw’r hawl i’w hailystyried, hefyd gan y senedd newydd a ddechreuodd ym mis Medi 2011. Mae Llywodraeth y DU wedi gwrthod diwygio’r mesur i ymestyn pwerau datganoledig – mae Llywodraeth yr Alban wedi gofyn am bwerau dros y doll a’r dreth gorfforaeth.

 

Ers etholiad 2011 yn arbennig, rhoddwyd llawer o sylw i ‘ddatganoli llawn’ neu ‘uchafswm datganoli’ (devolution max) fel y’i gelwir ers hynny. Mae hyn yn ddeniadol i’r SNP gan y byddai’n rhoi i’r Alban ystod eang o ymreolaeth. Mae hefyd yn ddeniadol i rai unoliaethwyr gan eu bod hwy yn ei weld fel ffordd o gadw’r Alban o fewn yr Undeb. Ymysg cefnogwyr gwleidyddol y drefn hon mae Syr John Major, yr Arglwydd Llafur a chyn Aelod o Senedd yr Alban, George Folks, a’r colofnydd papur newydd, Simon Jenkins. Byddai’r drefn hon yn cynnwys ‘ymreolaeth gyllidol’: yr Alban yn gosod ac yn casglu’r holl drethi o fewn yr Alban gan anfon cyfraniad i Lundain i dalu am wasanaethau cyhoeddus cyffredin y DU. Byddai hyn yn rhoi diwedd ar y problemau a achosir gan lefelau uwch o wariant cyhoeddus yn yr Alban, gan mai penderfyniad yr Alban fyddai hyn. Fodd bynnag, byddai’n awgrymu diwedd ar system Prydain gyfan o nawdd cymdeithasol a budd-daliadau lles gan y byddai lles yn yr Alban yn cael ei dalu gan refeniw trethi’r Alban. Mae yna bryderon difrifol hefyd ynglŷn ag ymarferoldeb gweithredu fel hyn. Byddai’n sicr yn creu undeb anghymesur ac anghytbwys iawn; undeb fyddai’n cael ei ddal ynghyd er cyfleustra yn fwy nag unrhyw beth arall.

 

Cafwyd dadlau hefyd ynglŷn â refferendwm arfaethedig yr Alban. Cynigiodd Senedd yr Alban y dylid cynnal refferendwm cyn 2016, a fyddai’n gofyn dau gwestiwn: yn ei hanfod, ‘A ddylai Senedd yr Alban gael mwy o bwerau datganoledig ai peidio?’ ac ‘A ddylai’r pwerau hynny gael eu hymestyn i gynnwys annibyniaeth?’ Roedd hyd yn oed y syniad o refferendwm yn wleidyddol ddadleuol ac yn codi problemau cyfreithiol difrifol ynglŷn â hawl y Senedd i gynnal refferendwm o’r fath ai peidio. Roedd rhai yn Llundain yn annog Llywodraeth y DU i alw ei refferendwm ei hun ynghynt. Bydd y modd y datrysir y fath gwestiynau am refferendwm yn bwnc pwysig iawn ar ddechrau 2012.

 

Gogledd Iwerddon


Mae un newid cyfansoddiadol pwysig eisoes wedi digwydd yng Ngogledd Iwerddon: datganoli cyfiawnder a phlismona ym mis Ebrill 2010. Bu’n amser hir cyn i hyn ddigwydd, a phery’n anodd yno oherwydd yr anawsterau ynglŷn â pha blaid ddylai fod yn gyfrifol am y weinyddiaeth gyfiawnder. (Mae’r unoliaethwyr yn benderfynol na fydd y cyfrifoldeb yn cael ei roi i Sinn Fein o gofio cysylltiad hanesyddol Sinn Fein gyda’r IRA.)

 

Rhyw gadw llygad o’r tu allan fu Gogledd Iwerddon i raddau helaeth ar y dadleuon ynglŷn â chyllido datganoli. Ei brif ddiddordeb fu ceisio datganoli’r dreth gorfforaeth er mwyn ei gwneud yn haws i Ogledd Iwerddon gystadlu’n economaidd â Gweriniaeth Iwerddon, lle mae’r dreth gorfforaeth mor isel â 12.5 y cant - er y byddai hyn yn anodd yn ymarferol ac ariannol (gan y byddai’n rhaid torri grant bloc Gogledd Iwerddon er mwyn ei ganiatáu). Mae yna broblemau gwleidyddol hefyd, gan y byddai’n anodd datganoli’r dreth gorfforaeth i Ogledd Iwerddon a gwrthod gwneud hynny i’r Alban. Hyd yma, ni chafwyd unrhyw gyhoeddiad swyddogol, ond mae trafodaethau swyddogol ynglŷn ag ymarferoldeb ei ddatganoli ar y gweill.

 

Cymru


Yng Nghymru, daeth y penderfyniad gwleidyddol pwysicaf yn sgil canlyniad refferendwm Mawrth 2011. Roedd hwn yn rhoi cadarnhad clir fod yna gefnogaeth sicr i’r egwyddor o Gymru’n derbyn pwerau datganoledig ehangach dros ddeddfwriaeth gynradd. Dangosodd yn glir hefyd mai datganoli yw ewyllys gadarn pobl Cymru, neu’r ‘settled will’ fel y dywedodd John Smith. Gyda hyn, newidiwyd deinameg y berthynas rhwng Caerdydd a Llundain, gyda’r cydbwysedd yn newid yn arwyddocaol o blaid Caerdydd.

 

O safbwynt Llywodraeth Cymru (o dan ei henw newydd), daeth canlyniad y refferendwm â’r trafodaethau cyfansoddiadol i ben. Er nad oedd yn hapus i weld toriadau yn ei grant bloc o Lundain, ychydig o frwdfrydedd oedd yn bodoli dros ddatganoli pwerau cyllidol. Gobeithiai am ddau newid: gwneud y grant bloc yn grant teg, yn ôl argymhellion Comisiwn Holtham a sefydlwyd gan Glymblaid Cymru’n Un Llafur - Plaid Cymru yn 2008, a cheisio pwerau i fenthyg arian i ariannu prosiectau cyfalaf. Nid dyma oedd dymuniad Llundain. Nid oedd Programme for Government Llywodraeth Glymblaid y DU yn cynnwys ymrwymiad i ‘gyllido teg’, ond roedd yn addo ‘proses debyg i Gomisiwn Calman ar gyfer Cynulliad Cenedlaethol Cymru’ petai yna bleidlais ‘Ie’ yn y refferendwm ar bwerau deddfwriaethol y Cynulliad.

 

Wedi llawer o drafod ynglŷn â’r cylch gorchwyl, cyhoeddwyd y Comisiwn Silk ym mis Hydref 2011. Ei brif bwrpas yw trafod atebolrwydd cyllidol y Cynulliad Cenedlaethol – materion yn ymwneud â threth, nid ‘cyllido teg’ na phwerau benthyg, y bydd Llywodraeth Cymru yn eu trafod yn uniongyrchol gyda Llywodraeth y DU. Dyma fydd gwaith y Comisiwn hyd ganol 2012. Yn 2012-13, bydd hefyd yn trafod a ddylai mwy o swyddogaethau gael eu datganoli i Gymru. Ar ben y rhestr hon, mae cyfiawnder ieuenctid a materion cyfreithiol eraill yn cynnwys creu awdurdodaeth gyfreithiol ar wahân i Gymru – syniad y mae nifer o gyfreithwyr o’i blaid o ystyried y gwahaniaethau sydd eisoes yn bodoli rhwng cyfreithiau Cymru a Lloegr. Mae grŵp arall o bynciau pwysig, am nifer aelodau’r Cynulliad Cenedlaethol a’r system a ddefnyddir i’w hethol, wedi cael ei gadw oddi ar yr agenda’n llwyr.  

 

Lloegr


Ni fu Lloegr erioed yn rhan o’r cynllun datganoli a osodwyd yn ei le gan Lafur ddiwedd yr 1990au. Ceisiodd Llafur sefydlu haen ranbarthol o lywodraeth etholedig yn Lloegr heb lawer o lwyddiant, gyda’r refferendwm ar sefydlu cynulliad etholedig yng Ngogledd Ddwyrain Lloegr yn 2004 yn dod â’r cynllun i ben yn llwyr. Yr unig ran o’r cynllun hwn a weithredwyd oedd creu Maer a Chynulliad i Lundain, gyda phroffil uchel ond pwerau cyfyngedig dros drafnidiaeth a chynllunio strategol yn bennaf.

 

Mae cynlluniau’r Glymblaid wedi bod braidd yn gymysglyd. Mae wedi datgymalu llawer o’r haen ranbarthol o lywodraeth, gan gynnwys yr asiantaethau datblygu rhanbarthol a sefydlwyd gan Lafur, a swyddfeydd rhanbarthol y llywodraeth a sefydlwyd o dan lywodraeth John Major. Mae wedi gwthio agenda ‘lleol’ ar Loegr, gyda’r bwriad o gryfhau llywodraeth leol, ond ar yr un pryd, ei wanhau mewn rhai ystyron, megis ym maes addysg (mae’r ysgolion rhad ac am ddim wedi stopio awdurdodau addysg lleol rhag cynllunio ar gyfer eu hardaloedd) a chynllunio (gyda dull gweithredu sy’n ffafrio datblygu yn llawer mwy). Mae hefyd wedi addo comisiwn arall, y tro hwn ar y ‘cwestiwn West Lothian’ (yr anomaledd sy’n caniatáu i Aelodau Seneddol yr Alban a Chymru bleidleisio ar faterion sy’n effeithio ar Loegr ond, oherwydd datganoli, yn eu rhwystro rhag pleidleisio ar faterion yn ymwneud â’u hetholaethau eu hunain). Mae’r Ceidwadwyr wedi poeni am hyn ers tro, ac maent yn awyddus i sicrhau ‘pleidleisiau Lloegr i gyfreithiau Lloegr’. Nid yw’r Llywodraeth fodd bynnag wedi dangos unrhyw frys i sefydlu’r comisiwn hwn. Er y disgwylid cyhoeddiad cyn Tachwedd 2011 fan bellaf, ni fydd hyn yn digwydd nawr tan yn fuan yn 2012.

 

 

Sefyllfa’r DU

 

Yr hyn sydd wedi bod ar goll o drafodaethau ar ddatganoli ers 2010 yw rhyw fath o strategaeth gydlynol ganolog ynglŷn â pha fath o wlad ddylai'r Deyrnas Unedig fod - beth sy'n gyffredin rhwng ei dinasyddion a beth sy'n wahanol rhyngddynt? Cafwyd pwyslais ar rai symbolau Prydeinig traddodiadol, megis y teulu brenhinol neu’r lluoedd arfog, ond dim byd mwy systematig, nac unrhyw ystyriaeth o effaith newid mewn un rhan o’r DU ar y gweddill. Bu pryderon yr Alban flaenaf yn y drafodaeth oherwydd ei eu bod yn fygythiad i’r Undeb ac oherwydd bod mesur yr Alban a refferendwm posibl ar annibyniaeth yn faterion a oedd angen sylw ar unwaith. Mae’r methiant i gynnig yr hyn mae pleidleiswyr yr Alban neu Gymru yn dymuno ei gael, na chynnig gweledigaeth gadarnhaol gref o’r Undeb ar gyfer y dyfodol, yn awgrymu gwendidau dybryd yn y modd y mae’r DU yn ymateb i fyd sy’n newid yn gyflym.

 

Casgliad

 

Hyd yn oed yn y ddwy flynedd ddiwethaf, mae datganoli wedi datblygu’n gyflym iawn. Bydd yn parhau i newid yn y blynyddoedd sydd i ddod, i drosglwyddo mwy o ddatganoli ariannol, waeth beth arall fydd yn digwydd. Y tu hwnt i hynny, mae yna gwestiynau mawr am ddyfodol y DU nawr. Sut byddai Cymru, Gogledd Iwerddon a rhannau o ogledd Lloegr yn ymateb i’r Alban yn cael cymaint o ymreolaeth ag y mae ‘uchafswm datganoli’ yn ei awgrymu? Petai hynny’n digwydd, beth fyddai’n cadw’r Undeb at ei gilydd? Mae’r rhain yn gwestiynau difrifol i ddyfodol pawb sy’n byw ym Mhrydain, ond hyd yma, annelwig iawn yw’r atebion.