Llywodraeth a Gwleidyddiaeth

English

A oes angen cyfansoddiad ar yr UE?

Dr Anwen Elias, Adran Gwleidyddiaeth Ryngwladol, Prifysgol Aberystwyth
 

Cefndir


Yn ystod degawd cyntaf y mileniwm newydd hwn, bu'r Undeb Ewropeaidd (UE) yn ymdrechu'n galed i ysgrifennu a chymeradwyo Cyfansoddiad Ewropeaidd. Doedd y Confensiwn ar Ddyfodol Ewrop, a sefydlwyd gan Ddatganiad Laeken ar Ddyfodol Ewrop (15 Rhagfyr 2001), ddim yn gonfensiwn cyfansoddiadol swyddogol. Gydag ehangu pellach yn bosibl i Ganol a Dwyrain Ewrop, a chonsyrn cyffredinol am ddiffyg gwybodaeth dinasyddion Ewrop a'u diffyg diddordeb mewn gwleidyddiaeth Ewropeaidd, prif dasg y Confensiwn oedd gwneud yr UE yn fwy democrataidd, tryloyw a chyfreithlon. Fodd bynnag, yn fuan iawn, paratoi cyfansoddiad oedd y nod, gyda Llywydd y Confensiwn, Valerie Giscard d'Estaing, yn canmol y broses, gan ei disgrifio fel Philadelphia Ewropeaidd (gan gyfeirio at y confensiwn cyfansoddiadol a fu yn y ddinas honno, confensiwn a arweiniodd at ddrafftio a chadarnhau Cyfansoddiad yr Unol Daleithiau ddiwedd y 18G). Cafodd drafft y Cyfansoddiad Ewropeaidd a gyhoeddwyd gan y Confensiwn ei gadarnhau gan uwchgynhadledd yr UE yng Ngroeg yn 2003.


Prif nodweddion drafft y Cyfansoddiad Ewropeaidd:

  • Cymwyseddau llunio polisïau newydd ar gyfer yr UE mewn meysydd megis polisi cyfiawnder (yn enwedig o ran lloches a mewnfudo), polisi tramor a diogelwch.

  • Estyn System Bleidleisio trwy Fwyafrif Cymwysedig (Qualified Majority Voting) i feysydd polisi newydd, ac adolygu'r nifer o bleidleisiau a neilltuwyd i bob Aelod-wladwriaeth ar gyfer y system hon.

  • Creu dwy swydd newydd: Arlywydd yr UE (i'w ethol gan Aelod-wladwriaethau am gyfnod o ddwy flynedd a hanner) a Gweinidog Tramor yr UE.

  • Darpariaeth i leihau maint y Comisiwn, fel na fydd gan Aelod-wladwriaethau Gomisiynydd yr un.

  • Gwell rôl i Senedd Ewrop, a'i alluogi i gyd-ddeddfu gyda Chyngor y Gweinidogion.

  • Ymgorffori Siarter Hawliau Sylfaenol, sy'n nodi ' hawliau, rhyddid ac egwyddorion' dinasyddion Ewrop.

 

Ond ni chafodd yr angen am Gyfansoddiad Ewropeaidd erioed ei dderbyn yn unfrydol gan weithredwyr, sylwebwyr ac ysgolheigion gwleidyddiaeth Ewropeaidd. Wrth edrych yn fanwl ar ddadleuon gwrthwynebwyr a chefnogwyr y fath ddogfen, gwelir dealltwriaethau gwahanol iawn o'r hyn yw cyfansoddiad, pryd mae angen cyfansoddiad a phryd mae modd ei weithredu.


Pam nad oes angen cyfansoddiad ar yr UE?


I rai ysgolheigion, nid oes angen cyfansoddiad ar yr UE gan fod ganddo un yn barod, nid yn ffurfiol ar ffurf dogfen ysgrifenedig sy'n cynnwys yr holl reolau ar sut i redeg cymuned wleidyddol, ond math o 'gyfansoddiad gweithredol' sy'n cynnwys yr holl normau ac egwyddorion sy'n gwneud gweithredu'r gymuned yn bosibl. Gellir gweld y math hwn o gyfansoddiad-mewn-popeth-ond-enw mewn nifer o gytundebau Aelod-wladwriaethau'r UE ers yr 1950au. Dyma'r cytundebau sydd wedi rhoi bod i sefydliadau Ewropeaidd gydag amcanion a chyfrifoldebau penodedig, sydd wedi diffinio hyd a lled llunio polisi cydwladol, ac wedi sefydlu hawliau sylfaenol dinasyddion Ewrop. Datblygwyd hefyd drefn gyfreithiol Ewropeaidd bendant gyda Llysoedd Cyfiawnder Ewrop yn chwarae rôl megis yr un a chwaraeir gan Lysoedd Cyfansoddiadol cenedlaethol er mwyn sicrhau nad yw gweithgareddau'r UE yn torri unrhyw reol a nodwyd yng nghytundebau'r UE. Byddai cefnogwyr y ddadl 'Na' felly'n derbyn fod "datblygiadau cyfansoddiadol...wedi digwydd...bron yn y dirgel” (Weiler, 2002: 578), ond yn dadlau fod y rhain yn ddigonol i ddarparu sail gyfansoddiadol glir i'r UE.


Pam fod angen cyfansoddiad ar yr UE?


Mae ysgolheigion eraill yn anghytuno ac yn dadlau o blaid mabwysiadu Cyfansoddiad Ewropeaidd ffurfiol. Dywed Jürgen Habermas, er enghraifft, fod y datblygiadau mewn integreiddio Ewropeaidd a'r newid yn natur sylfaenol yr UE yn gwneud y fath ddogfen yn hanfodol. Symbylwyd camau cyntaf integreiddio Ewropeaidd yn y 1950au gan y dymuniad i weld diwedd ar ryfela ar gyfandir Ewrop ac er mwyn hybu twf economaidd a'i gwneud yn haws i wledydd Ewrop fasnachu â'i gilydd. Llwyddwyd i raddau helaeth i gyflawni'r ddau nod hwn. Ond mae'r UE hefyd wedi mabwysiadau agenda economaidd, gwleidyddol a chymdeithasol mwy uchelgeisiol er mwyn cyrraedd y nod sylfaenol a nodwyd yng nghytundeb gwreiddiol yr UE, Cytundeb Rhufain (1957), o greu “undeb agosach byth rhwng pobloedd Ewrop”. Felly, er enghraifft, mae'r UE yn awyddus i greu cydlyniad diwylliannol o fewn ei ffiniau ac yn anelu i newid anghydraddoldebau economaidd a chymdeithasol ar draws yr aelod-wladwriaethau (Habermas, 2004: 24-25).

Dyma faterion sy'n hynod sensitif, gan eu bod, yn un peth, yn mynnu ail-ddosbarthu cyfoeth y dinasyddion mwyaf cyfoethog a'i roi i'r rhai tlotaf. Er mwyn gwneud y math yma o bolisïau'n gyfreithiol, rhaid i bobl Ewrop gytuno, gan felly dderbyn cyfeiriad newydd integreiddio Ewropeaidd. Yn y gorffennol, gwnaeth dinasyddion hyn trwy ethol gwleidyddion cenedlaethol i'w cynrychioli ym Mrwsel. Ond nid yw hyn yn ddigon bellach. Dylai dinasyddion Ewrop gael dweud eu dweud yn uniongyrchol ynglyn â chyfeiriad integreiddio Ewropeaidd i'r dyfodol. I Habermas, byddai'r broses o ddrafftio a dilysu Cyfansoddiad Ewropeaidd yn cynnig yr union gyfle hwn. Yn ogystal, byddai'r ddogfen a gynhyrchid gan y drafodaeth draws Ewropeaidd hon yn darparu sail i wladgarwch Ewropeaidd newydd, wedi'i seilio ar deimlad cytûn o werthoedd a pharch ymysg dinasyddion Ewropeaidd, dogfen y gellid ar ei sail ddatblygu integreiddiad Ewropeaidd ymhellach.


Pam fod Cyfansoddiad Ewropeaidd yn ddymunol ond yn anghyraeddadwy ar hyn o bryd?


I Habermas, felly, un o nodweddion cadarnhaol Cyfansoddiad Ewropeaidd fyddai ei rôl fel catalydd i synnwyr cryfach o gymuned wleidyddol o fewn yr UE, cymuned a nodweddid gan gydlyniad ac ymddiriedaeth rhwng dinasyddion Ewropeaidd. Yn gyffredinol, ystyrir bodolaeth y fath demos - y gair Groeg am 'bobl' - yn sylfaenol os am weld cymuned wleidyddol ddemocrataidd gyfreithlon a ffyniannus. Fodd bynnag, dadleua rhai ysgolheigion fod yn rhaid i demos fodoli cyn creu cyfansoddiad, yn hytrach nag o ganlyniad i broses gyfansoddiadol, er mwyn iddo fod yn llwyddiannus. Yn ôl Grimm (1997), er enghraifft, nid yw cyfansoddiad yn ddemocrataidd oni bai ei fod wedi ei seilio ar endid casgliadol sydd â diwylliant, traddodiadau a phrofiadau cyffredin. Honnir nad oes y fath demos Ewropeaidd yn bodoli felly mae'r ymdrechion i gytuno ar Gyfansoddiad Ewropeaidd ar hyn o bryd yn sicr o fethu.


Beth nesaf o ran cyfansoddiadaeth yr UE?


A methu wnaeth y Cyfansoddiad Ewropeaidd. Er mwyn gweithredu'r Cyfansoddiad Ewropeaidd rhaid oedd iddo gael ei ddilysu gan bob aelod-wladwriaeth. Fodd bynnag, mewn refferenda yn Ffrainc a'r Almaen ym Mai a Mehefin 2005, pleidleisiwyd yn erbyn yr argymhelliad. Yn dilyn trafodaethau maith am ddyfodol y Cyfansoddiad Ewropeaidd, mabwysiadwyd Cytundeb Lisbon oedd yn llai uchelgeisiol ac yn llai 'cyfansoddiadol', a daeth y Cytundeb hwnnw i rym ar y 1af o Ragfyr 2009 (Church and Phinnemore, 2009).1


Beth a olyga hyn i ddyfodol cyfansoddiadaeth yn yr UE? I'r rheiny oedd yn credu fod yr UE eisoes yn berchen ar gyfansoddiad roedd yn fater o barhau â'r sefyllfa oedd yn bodoli beth bynnag, gyda'r broses o ddatblygu cyfansoddiad gweithredol i'r UE yn parhau drwy waith Llysoedd Cyfiawnder Ewrop fel 'gwarcheidwad y cytundeb' a thrwy ddiwygiadau cyson i'r cytundeb. Yng ngeiriau Richard Bellamy (2006), “mae'r Cyfansoddiad Ewropeaidd wedi marw, hiroes i gyfansoddiadaeth Ewropeaidd”! I eraill fodd bynnag, tra bod Cytundeb Lisbon wedi llwyddo yn ei nod o liflinio sefydliadol, parhau mae'r pryderon am argyfwng cyfreithlon yr UE. Dengys arolygon a wnaed ymhob un o'r aelod-wladwriaethau dros y ddegawd ddiwethaf mai mwyafrif bychan iawn o ddinasyddion Ewrop sy'n cefnogi'r syniad o integreiddio Ewropeaidd, yn credu fod aelodaeth o'r UE yn beth da ac yn credu fod eu gwlad wedi elwa o'r UE. Mae'r lefel uchel o anfodlonrwydd cyffredinol gyda'r UE yn gosod rhwystr sylweddol i integreiddio pellach. Nid oes gan yr UE gyfansoddiad eto, ac mae'n bosib nad yw'n barod am un. Fodd bynnag, mae'r problemau a oedd i'w hateb gan Gyfansoddiad Ewropeaidd yn parhau, ac yn galw am atebion ar frys os yw'r EU yn mynd i lwyddo i greu undeb agosach rhwng pobloedd Ewrop.


_____________________________


1Mae Cytundeb Lisbon yn diogelu prif sylwedd y Cyfansoddiad Ewropeaidd (megis diwygio sefydliadol, cael gwared ar waharddiadau cenedlaethol mewn nifer o feysydd polisi a rheolau pleidleisio newydd yng Nghyngor y Gweinidogion, mwy o rôl o ran llunio polisïau i Senedd Ewrop, Llywydd ac Uwch-gynrychiolydd newydd i'r UE yn gyfrifol am faterion tramor, a darpariaeth i leihau maint y Comisiwn). Fodd bynnag, dim ond diwygio cytundebau blaenorol wna hwn, nid eu disodli fel y byddai Cyfansoddiad wedi ei wneud. Mae hefyd yn dileu pob cyfeiriad at symbolau'r UE - y faner, yr anthem a'r arwyddair, er eu bod i gyd yn parhau i fodoli.