Llywodraeth a Gwleidyddiaeth

English

Cynnydd araf: Datblygiad Cynulliad Cenedlaethol Cymru fel deddfwrfa

 

Alan Trench


Cynnydd araf: Datblygiad Cynulliad Cenedlaethol Cymru fel deddfwrfa


Os ydym am asesu Cynulliad Cenedlaethol Cymru fel deddfwrfa, rhaid i ni edrych ar ddau fater. Yn gyntaf, rhaid ystyried swyddogaethau deddfwrfa - beth yw deddfwrfa a beth mae'n wneud? Ac yn ail, rhaid edrych ar ystyr hyn o fewn cyd-destun Cymreig ac ystyried beth oedd amcanion y Cynulliad pan gafodd ei sefydlu a sut y mae wedi datblygu ers 1999.


Beth yw deddfwrfa?


Mae rôl deddfwrfeydd rywfaint yn wahanol o fewn systemau seneddol (megis y DU neu'r Almaen) o'i gymharu â rhai arlywyddol megis yn yr Unol Daleithiau, ond mae pob deddfwrfa yn bennaf oll yn gorff sy'n llunio deddfau. Dim ond deddfwrfa all lunio deddfau, a gan fod y ddeddfwrfa yn cael ei hethol gan y cyhoedd, mae ganddi fandad democrataidd i gyflawni hyn a bydd ei deddfau'n cael eu derbyn fel rhai cyfreithlon gan y boblogaeth gyfan. Ond dim ond un o swyddogaethau deddfwrfa yw creu deddfau. Rhaid hefyd craffu ar waith y weithrediaeth, a'i gwneud yn atebol i'r ddeddfwrfa, a thrafod sut i ddelio â gwahanol broblemau. Mae'r swyddogaethau hyn yn gorgyffwrdd yn aml wrth gwrs a gellir eu gweithredu mewn sawl ffordd - drwy gyfarfodydd y ddeddfwrfa gyfan, pan fydd pob aelod yn gallu cyfrannu i drafodaethau am bwnc penodol, neu drwy gyfarfodydd pwyllgorau lle gall llai o aelodau gyfrannu ond â mwy o amser i archwilio mewn manylder. Yn ogystal, mae gan ddeddfwrfa bedwaredd swyddogaeth - gwaith ar achosion penodol pan fo etholwyr unigol wedi gofyn i'w cynrychiolwyr etholedig am gymorth gyda'u problemau.


Os hoffech weld y swyddogaethau yma ar waith, gellir edrych ar sut mae Senedd y DU yn San Steffan yn delio â hwy. Bydd ASau yno yn cymryd rhan yn y broses ddeddfu, gan drafod cynigion am ddeddfau (sy'n cael eu galw'n 'Fesurau' pan fônt o flaen y Senedd a 'Deddfau' unwaith y cânt eu pasio). Maent yn craffu ar waith y llywodraeth, drwy Gwestiynau'r Prif Weinidog a'i Weinidogion, a thrwy ymchwiliadau'r pwyllgorau dethol. Maent yn trafod beth ddylid ei wneud, naill ai mewn dadleuon 'ar lawr y Tŷ' neu eto drwy bwyllgorau dethol. A bydd ganddynt ddigonedd o gwestiynau gan eu hetholwyr, boed yn ymholiadau am nawdd cymdeithasol, mewnfudo neu'r gwasanaeth iechyd.


Deddfu: 1999-2007


Pwerau deddfu cyfyngedig iawn oedd gan Gynulliad Cenedlaethol Cymru pan gafodd ei sefydlu yn 1999. Yn wir gellir dadlau nad oedd ganddo bwerau deddfu o gwbl. Swyddogaethau gweithredol a roddwyd iddo i gychwyn - ystod eang o bwerau a dyletswyddau statudol penodol a fu'n eiddo i Ysgrifennydd Gwladol Cymru cyn hynny ac a oedd felly wedi eu diffinio'n ofalus dros ben. Dros yr ychydig flynyddoedd dilynol, cynyddodd y pwerau wrth i bwerau newydd gael eu cyflwyno'n uniongyrchol i'r Cynulliad Cenedlaethol, pwerau oedd yn aml ychydig yn ehangach a mwy goddefol na'r pwerau cymharol a gyflwynwyd yn yr un Ddeddf i weinidogion y DU a wnâi bolisïau Lloegr.


Creodd hyn fframwaith cyfreithiol i'r Cynulliad Cenedlaethol i ddatblygu agwedd wahanol at greu polisïau. Er bod rhai o'r polisïau a gefnogwyd yn y Cynulliad rhwng 1999 a 2007 yn eithaf gwahanol i'r rhai a gynigiwyd yn Llundain, nid oedd hyn yn aml yn eglur iawn yn y 'gorchmynion' a'r 'rheoliadau' a wnaed gan y Cynulliad. Dim ond unwaith y cai'r fath ddeddfau eu hystyried gan y Cynulliad cyfan, ac ni ellid eu diwygio - dim ond eu derbyn neu eu gwrthod, felly ni chaent yr ystyriaeth fanwl a dderbyniai deddfau yn San Steffan. Gellid maddau i'r cyhoedd am fethu â deall hyn fel y math o rôl a chwaraeai deddfwrfa, hyd yn oed os oedd gan y Cynulliad ddylanwad cynyddol ar bolisi mewn ffyrdd eraill.


Deddfu ers 2007


Newidiodd y modd y gwnaed deddfau yng Nghymru wedi 2007, pan ddaeth Deddf Llywodraeth Cymru 2006 i rym. Mae'r trefniadau cyfredol yn caniatâu i'r Cynulliad ddeddfu trwy lunio'r hyn a elwir yn Fesurau'r Cynulliad 'sy'n gallu darparu yn yr un modd yn union â Deddf Seneddol' os oes gan y Cynulliad y 'cymhwysedd deddfwriaethol' i wneud y ddeddf honno. Ni chafodd grymoedd deddfu'r Cynulliad - ei gymwyseddau deddfwriaethol - eu gosod yn y Ddeddf ei hun ond yn Atodlen 5 y Ddeddf, atodlen a oedd yn newid wrth i fwy o bwerau gael eu hychwanegu naill ai gan Ddeddfau Seneddol yn San Steffan neu gan Orchmynion Cymwyseddau Deddfwriaethol. Cai'r Gorchmynion hyn eu cymeradwyo yn San Steffan yn dilyn cais y Cynulliad, fel arfer ar sail cynnig gan Lywodraeth Cynulliad Cymru ond weithiau ar sail cynnig gan Aelod Cynulliad neu bwyllgor unigol.


Mae'r drefn i ystyried Mesurau'r Cynulliad ychydig yn fwy cymhleth nag yn San Steffan. Mae iddi bedwar 'cam':

  • Cam 1: Egwyddorion cyffredinol y Mesur arfaethedig yn cael eu hystyried yn gyntaf gan un o'r pum Pwyllgor Deddfu, ac yna gan y Cynulliad cyfan

  • Cam 2: Y Pwyllgor Deddfu yn ystyried yn fanwl y Mesur arfaethedig ac unrhyw newidiadau iddo

  • Cam 3: y Cynulliad cyfan yn ystyried yn fanwl y Mesur Arfaethedig gan gynnwys ystyried gwelliannau pellach iddo

  • Cam 4: y Cynulliad cyfan yn cymeradwyo'r Mesur diwygiedig

 

Yn wahanol i Gamau 1 a 4, gall Cam 2 a 3 olygu rhoi ystyriaeth faith a chymhleth i'r Mesur arfaethedig, felly nid yw'r 'camau' yn rhoi syniad clir o'r amser a gymerir i gael Mesur yn Ddeddf. Rhaid hefyd ychwanegu'r broses gymhleth o geisio sicrhau pwerau deddfwriaethol; gall gymryd 9-10 mis i'r gorchmynion symlaf gael eu cwblhau a hyd at ddwy flynedd a hanner i'r rhai mwyaf cymhleth. O gymharu â deddfwrfeydd Senedd yr Alban neu'r Deyrnas Unedig, mae'r broses ddeddfwriaethol yng Nghymru yn hirfaith er nad oes ganddi ond yr un ddeddfwrfa, nid dwy fel yn Senedd San Steffan. Mae'n debyg mai'r drefn hon fydd yn cael ei defnyddio ar gyfer Deddfau'r Cynulliad hefyd, ond gyda mwy o graffu cyhoeddus yn ystod y camau cynharach.


Ers i Ddeddf 2006 ddod i rym, mae'r Cynulliad wedi gwneud cyfanswm o 17 Mesur, ar faterion megis delio gyda honiadau o esgeulustod gan y Gwasanaeth Iechyd Gwladol, cwricwla ysgolion, gwella sefyllfaoedd gofalwyr, trefniadaeth awdurdodau lleol, a'r iaith Gymraeg. Mae nifer y deddfau a'r polisïau a weithredir wedi datblygu hyd yn oed yn ystod y cyfnod byr hwn. Daeth y Cynulliad yn amlwg yn fwy pendant a hunanhyderus o ran y deddfau a ystyrir ganddo a sut y defnyddir y pwerau sydd ar gael iddo.


Mae'r system bresennol sy'n rhoi pwerau deddfu i'r Cynulliad fesul darn wedi ei beirniadu'n hallt, gan newyddiadurwyr, academyddion ac ymchwiliadau megis Confensiwn Cymru Gyfan. Cynigiodd Deddf 2006 ffordd arall i'r Cynulliad weithredu grymoedd deddfwriaethol a deddfu mewn 20 'pwnc' fel y'i gosodwyd yn Atodlen 7 o'r Ddeddf, petai hyn yn cael ei gymeradwyo mewn Refferendwm. Mae'r 'pynciau' hyn yn gyfystyr â'r 20 'maes' y gallai'r Cynulliad ofyn am bwerau deddfu ynddynt o dan yr hen drefn - meysydd megis iechyd, addysg, diwylliant neu'r amgylchedd. Cynhaliwyd y Refferendwm hwnnw ar y 3ydd o Fawrth 2011 a chafwyd canlyniad Ie clir, gyda 64 y cant o'r rhai a bleidleisiodd o blaid. Daeth y pwerau newydd i rym ar y 5ed o Fai 2011. Mae yna felly ddisgwyliad cyhoeddus clir y dylai deddfau sy'n effeithio ar Gymru yn unig gael eu llunio gan y Cynulliad Cenedlaethol, heb fod angen derbyn grymoedd deddfu yn gyntaf. Fodd bynnag, mae'n bosib y bydd cael y system newydd i weithio yn ddigon dyrys: bydd cwestiynau ynglŷn â pha mor bell y gellir mynd â'r grymoedd a osodwyd yn Atodlen 7, a chwestiynau ynglŷn â sut fydd y llysoedd yn delio â ffiniau pwerau deddfwriaethol y Cynulliad a pha mor hyblyg fydd Llywodraeth a Senedd y DU ynglŷn ag addasu'r setliad.


Craffu


Mae rôl y Cynulliad Cenedlaethol yn craffu ar y llywodraeth wedi datblygu'n araf. Yn wreiddiol, amharwyd ar waith y pwyllgorau oherwydd bod y Cynulliad yn gorff sengl o ran y gyfraith, a bod hyn yn cael ei adlewyrchu mewn ffordd 'gynhwysol' o weithio a oedd yn galluogi gweinidogion ac aelodau'r meinciau cefn i gydweithio. Eisteddai gweinidogion ar bwyllgorau a oedd yn craffu ar eu gwaith eu hunain; roedd llunio polisi yn waith i bwyllgorau yn ogystal â gweinidogion; ac roedd gweision sifil yn ansicr ynglŷn â phwy oedd eu rheolwyr - ai gweinidogion penodol, y cabinet yn gyfan, pwyllgorau'r Cynulliad neu rywun arall. Efallai fod y sefyllfa yn gyfforddus a chlyd i'r rheiny yn gweithredu o'i mewn, ond nid oedd yn arwain at y craffu heriol y mae'n rhaid i weinidogion y DU ei wynebu yn San Steffan ac nid oedd yn fuddiol i neb mewn gwirionedd. Ni allai gweinidogion y Llywodraeth dderbyn clod unigol am eu polisiau; ni allai gwleidyddion yr wrthblaid wrthwynebu'r hyn wnâi'r llywodraeth. Felly, datblygwyd consensws nad oedd yr agwedd 'gynhwysol' yn ymarferol, ac o Fawrth 2002, gwelwyd ymraniad mewnol o fewn y Cynulliad, ymraniad rhwng yr adran seneddol a'r adran weithredol. Dyma'r adeg y defnyddiwyd y term Llywodraeth Cynulliad Cymru am y tro cyntaf. Daeth hyn yn gyfreithiol yn Neddf 2006, pan beidiodd gweinidogion gael yr hawl i eistedd ar bwyllgorau'r Cynulliad.


Ers 2002, datblygodd pwyllgorau'r Cynulliad eu rôl o graffu'n fanylach, gan ddod yn fwy o arbenigwyr ar holi cwestiynau caled am faterion o bwys. Nid ffactorau sefydliadol yn unig oedd yn gyfrifol am hyn, ond datblygiad o ran sgiliau, arbenigedd a hunanhyder Aelodau'r Cynulliad a'r math o gefnogaeth a dderbynient gan staff y Cynulliad. Mae'r elfennau hyn i gyd wedi datblygu dros y blynyddoedd diwethaf. Newid sylweddol arall yw datblygiad pwyllgorau sy'n ymwneud â materion strategol o bwys, nid materion 'corfforaethol' yn unig fel archwiliadau neu gyfleoedd cyfartal, neu bynciau fel iechyd ac addysg. Crëwyd pwyllgor cyllid yn 2007. Mae pwyllgor is-ddeddfwriaeth y Cynulliad wedi datblygu rôl gynyddol mewn perthynas â Mesurau'r Cynulliad, pwerau Llywodraeth y Cynulliad ynglŷn â'r Mesurau, a deddfwriaeth San Steffan sy'n effeithio ar faterion datganoledig. Yn 2010, ailenwodd y pwyllgor hwn ei hunan yn 'Bwyllgor Materion Cyfansoddiadol' er mwyn cydnabod y datblygiad. Canlyniad hyn yw bod yna yng Nghaerdydd, ers 2007, y gallu a'r arbenigedd i edrych ar faterion strategol pwysig sy'n effeithio ar y Cynulliad a'r llywodraeth ddatganoledig, nid materion polisi yn unig. Mae hyn yn adlewyrchu newid ehangach yn y ddealltwriaeth o rôl y Cynulliad.


Mae craffu yn digwydd hefyd ar lawr y Cynulliad, yn y cyfarfodydd llawn. Mae'n cynnwys Cwestiynau'r Prif Weinidog a gweinidogion eraill, sy'n rhoi cyfle i Aelodau'r Cynulliad godi cwestiynau sydd o ddiddordeb iddyn nhw, eu hetholwyr a'r byd ehangach, ac weithiau ceir trafodaethau mwy cyffredinol ynglŷn â materion megis gweithredu polisïau i ddenu buddsoddiadau gan fusnesau tramor. Gan fod Cwestiynau'r Prif Weinidog yn cael eu darlledu, dyma'r cyfle gorau efallai i AC godi mater o flaen y cyhoedd.


Mae'n anodd asesu llwyddiant craffu'r Cynulliad. Un broblem yw nifer cyfyngedig yr ACau i wneud hyn, gyda Chynulliad o 60 aelod yn unig a 14 o'r rheiny naill ai'n weinidogion neu'n ddirprwy weinidogion, ac un arall yn Llywydd. Felly dim ond 45 o ACau 'meinciau cefn' sydd yno, ac mae un o'r rheiny'n ddirprwy lywydd a dau arall yn arwain y gwrthbleidiau. Ffactor arall yw profiad cyfyngedig Aelodau'r Cynulliad a'u staff a'r angen i adeiladu'r cymhwysedd hwn o ddim byd. Felly, er efallai y gallai'r Cynulliad fod wedi gwneud rywfaint yn well o ran craffu, bu'n rhaid iddo weithio'n galed i ddatblygu'r cymhwysedd i gyflawni hyn.


Cyd-drafod


Mae gwaith cyd-gynghorol weithiau'n gorgyffwrdd â gwaith craffu gan fod y ddau'n digwydd yn yr un lle. Mae yna wahaniaeth amlwg rhwng y math o drafodaethau gafodd y Cynulliad ynglŷn ag adroddiadau Comisiwn Holtham neu Gonfensiwn Cymru Gyfan, neu'r modd y mae'r Pwyllgor Busnes yn ystyried oblygiadau ariannol Mesurau arfaethedig, a chraffu ar rywbeth wedi iddo ddigwydd. Mae'n anodd iawn mesur llwyddiant y gwaith hwn. Fodd bynnag, un mesurydd yw sut y mae Pwyllgorau'r Cynulliad wedi ceisio newid pethau trwy gyflwyno eu deddfwriaeth eu hunain (yn hytrach na gadael hyn i weinidogion neu aelodau meinciau cefn unigol). Defnydd cyfyngedig a wnaed o'r grym hwn: un mesur yn unig a gyflwynwyd gan bwyllgor hyd yma, ac un Gorchymyn Cymhwysedd Deddfwriaethol. Ymddengys fod yna lawer o waith datblygu yn y maes hwn.


Gwaith achos i unigolion


Mae'n anodd asesu pwysigrwydd gwleidyddol y gwaith achos a wneir gan ACau. O farnu'r hyn a ddywedant amdanynt eu hunain, mae'n rôl bwysig iddynt, ond anaml y daw'n rhan o gyfarfodydd y Cynulliad - mae'n waith y gwna ACau y tu ol i'r llenni fel petai, trwy lythyru neu ffonio. Ond mae wedi dod yn ddigon pwysig i densiynau am y rôl ddod yn arwyddocaol, gyda'r canlyniad fod y system etholiadol wedi ei newid yn Neddf 2006 i rwystro unrhyw un rhag bod yn ymgeisydd Cynulliad mewn etholaeth a rhanbarth ar yr un pryd. Rhan o'r rheswm am hyn oedd yr amheuaeth fod aelodau rhestr yn ymsefydlu mewn un rhan o'r rhanbarth ac yn 'dwyn' gwaith achos, er mwyn adeiladu enw da cyn ymgeisio am sedd etholaeth. Dyma daniodd yr ymgyrch a arweiniodd at wahardd ymgeisyddiaeth ddeuol (ymgeisio yn yr etholaeth ac ar restr ranbarthol ar gyfer y Cynulliad Cenedlaethol) fel y gwelir yn Neddf 2006.


Casgliadau


Anodd iawn oedd cydnabod y Cynulliad Cenedlaethol a sefydlwyd yn 1999 fel deddfwrfa. Nid oedd ganddo'r grym i ddeddfu, na chwaith y drefniadaeth na'r adnoddau mewnol i gwblhau'r swyddogaethau eraill sydd gan ddeddfwrfeydd. Yn fuan iawn, daeth ffaeleddau'r sefyllfa honno'n amlwg, a gwelwyd newidiadau pellgyrhaeddol Deddf Llywodraeth Cymru 2006 a'r posibiliadau a ddaw gyda grymoedd deddfu ehangach wedi refferendwm. Mae'r Cynulliad bellach wedi dechrau llunio deddfau, a hefyd wedi ymgymryd â swyddogaethau eraill, a thrwy wneud hynny wedi dangos medr a hunanhyder cynyddol. Ers 1999 bu datganoli Cymreig yn daith at gyrchfan ansicr, ond mae'n eglur bellach fod y daith honno i gyfeiriad deddfwrfa sy'n abl i gyflawni'r hyn mae deddfwrfeydd mewn nifer o ranbarthau hunanlywodraethol eraill eisoes yn ei wneud.