Llywodraeth a Gwleidyddiaeth

English

Trydedd golofn datganoli

Ers y refferendwm llwyddiannus a arweiniodd at roi pwerau deddfu llawn i’r Cynulliad yn y meysydd llywodraethu sydd wedi’u datganoli, mae’n rhyfeddol fel mae sylw Aelodau’r Cynulliad a’r Gweinidogion wedi symud i gyfeiriad y llysoedd. Ers mis Rhagfyr 2011 mae Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol y Cynulliad wedi bod yn cynnal ymchwiliad hir a manwl i’r syniad o sefydlu awdurdodaeth gyfreithiol ar wahân i Gymru. Mae’r ymchwiliad wedi bod yn cael ei gynnal ochr yn ochr ag ymgynghoriad gan Lywodraeth Cymru ar yr un mater.


Yr hyn sy’n gwneud y diddordeb hwn yn y cysyniad o awdurdodaeth gyfreithiol ar wahân i Gymru yn rhyfeddol yw’r ffaith na fu bron dim trafodaeth gyhoeddus am y mater cyn hyn. Y farn gyffredinol erioed oedd bod Cymru wedi ei chlymu’n barhaol wrth Loegr ym 1536 a bod parhau’r sefyllfa honno yn rhan o ddeddf natur. Clywyd y farn gonfensiynol gan Ysgrifennydd Gwladol Cymru, Cheryl Gillan, pan wnaeth sylw ar lansiad ymgynghoriad Llywodraeth Cymru. Dywedodd fod y system bresennol yng Nghymru a Lloegr wedi gwasanaethu Cymru’n dda ers canrifoedd ac nad oes diben newid pethau er mwyn newid.


Ni fyddai llawer o bobl yn anghytuno â’r awgrym y byddai angen cyfiawnhau unrhyw newid, ac nid yw ymchwiliad y Cynulliad nac ymgynghoriad Llywodraeth Cymru wedi rhagfarnu’r canlyniadau. Ond roedd swyddog cyfreithiol Llywodraeth Cymru, y Cwnsler Cyffredinol Theo Huckle CF, yn llygad ei le, wrth sôn am y newidiadau cyfansoddiadol enfawr sydd wedi effeithio ar Gymru, yr Alban a Gogledd Iwerddon gyda’i gilydd yn ystod y 13 blynedd diwethaf, pan ddywedodd, yn y cyd-destun hwn, mai dyma’r amser priodol i ystyried p’un a ddylid creu awdurdodaeth gyfreithiol ar wahân i Gymru.


Cynnal rheolaeth y gyfraith


Mae tri gweithgaredd gwahanol yn gysylltiedig â chynnal rheolaeth y gyfraith, sef sylfaen unrhyw gymdeithas wâr. Rhaid gwneud cyfreithiau, rhaid eu gweinyddu a rhaid eu gorfodi. Gwaith y ddeddfwrfa yw’r cyntaf o’r rhain ac yn achos y meysydd cyfraith sydd wedi’u datganoli i Gymru, y Cynulliad Cenedlaethol yw’r ddeddfwrfa. Gwaith y weithrediaeth yw’r ail (gweinyddu)– ac yn yr un meysydd, Llywodraeth Cymru yw’r weithrediaeth. Swyddogaeth y llysoedd yw’r trydydd gweithgaredd (gorfodi). Mae colofnau deddfwriaethol a gweithredol y llywodraeth wedi eu trefnu ar sail “ddatganoledig”, gyda sefydliadau gwahanol yn gwasanaethu Cymru mewn perthynas â'r meysydd cyfraith datganoledig, ond nid yw’r drydedd golofn lywodraethu, sef y llysoedd, wedi eu trefnu yn yr un modd. Nid oes gan Gymru awdurdodaeth gyfreithiol ar wahân ond, yn arwyddocaol, nid oes gan y Deyrnas Unedig awdurdodaeth gyfreithiol ychwaith. Yn hytrach ceir awdurdodaeth “Cymru a Lloegr”.



Gweithgaredd Cyfrifoldeb pwy? Colofn o lywodraeth
Gwneud cyfreithiau Y Ddeddfwrfa - Cynulliad Cenedlaethol Cymru Y golofn 1af
Gweinyddu cyfreithiau Y Weithrediaeth - Llywodraeth Cymru Yr 2il golofn
Gorfodi cyfreithiau Y Llysoedd - Awdurdodaeth gyfreithiol Cymru a Lloegr, nid oes gan Gymru awdurdodaeth ar wahân Y 3edd golofn

 

 


Goblygliadau ymarferol gwahanu awdurdodaeth gyfreithiol Cymru a Lloegr


Beth yw goblygiadau ymarferol yr anghysondeb hwn? Mae cytundeb cyffredinol ers peth amser y dylai’r tair colofn o lywodraeth (neu’r ‘tair colofn lywodraethu’ yn fwy cywir gan na fyddem yn arfer cyfeirio at y llysoedd fel rhan o’r “llywodraeth”) mewn cymdeithas rydd, fod yn annibynnol iawn ar ei gilydd - dysgeidiaeth “gwahanu pwerau”. Ond mae profiad yn awgrymu, am resymau ymarferol, nad yw gwahanu pwerau yn gyfan gwbl yn bosibl nac yn ddymunol. Mae natur a hyd a lled y berthynas waith angenrheidiol rhwng y llysoedd ar un llaw a’r deddfwrfeydd a’r llywodraethau ar y llaw arall (rhai’r Deyrnas Unedig neu’r rhai datganoledig) yn hanfodol i’r achos dros ac yn erbyn cydnabod system y llysoedd fel trydedd golofn datganoli a chreu awdurdodaeth gyfreithiol ar wahân i Gymru.


Y man cychwyn yw’r gosodiad mai swyddogaeth y llysoedd yw gweithredu ewyllys y ddeddfwrfa. Mae barnwyr yn cymryd rheolau cyfreithiol, p’un a ydynt mewn Deddfau Seneddol neu Ddeddfau’r Cynulliad, neu mewn gorchmynion neu reoliadau a wnaethpwyd gan Weinidogion o dan bwerau sydd wedi’u dirprwyo iddynt o dan Ddeddfau o’r fath, ac yn eu gweithredu mewn achosion penodol. Nid oes disgresiwn gan farnwyr i wrthod gweithredu darpariaethau statudol neu i weithredu rheolau gwahanol eu hunain. Yn hyn o beth, menter ar y cyd rhwng deddfwyr a barnwyr yw gweithredu rheolaeth y gyfraith.


Yn anochel, mae ansicrwydd yn aml o ran sut i weithredu rheolau cyfreithiol. Efallai y bydd ystyr y statud yn aneglur. Neu efallai y bydd yr achos penodol sydd gerbron y llys yn ymwneud â sefyllfa y dylid bod wedi ei hystyried wrth ddrafftio’r Ddeddf ond sydd wedi ei hesgeuluso. Mewn achosion o’r fath, mae barnwyr yn ymdrechu i sicrhau'r canlyniad y maent yn credu y byddai'r deddfwyr wedi'i fwriadu (neu’r canlyniad y byddent wedi'i fwriadu pe baent wedi rhag-weld y sefyllfa).


Deddf Cymunedau Ewrop 1972


Os mai rhan o swyddogaeth y barnwr yw ceisio mynd i mewn i feddwl torfol y deddfwyr, beth sy’n digwydd pan fydd deddfwyr gwahanol yn gwneud cyfreithiau gwahanol? Hyd 1973 ni fyddai’r sefyllfa hon wedi gallu codi. Yr unig gyfreithiau yr oedd yn rhaid i’r llysoedd ym Mhrydain Fawr eu gweithredu (roedd Gogledd Iwerddon yn achos arbennig) oedd y cyfreithiau a wnaethpwyd gan Senedd y Deyrnas Unedig. Yna, pan ddaeth Deddf Cymunedau Ewrop 1972 i rym, dechreuodd newid sylfaenol ddigwydd. Roedd yn rhaid i’r llysoedd ddechrau dehongli a gweithredu cyfreithiau a wnaethpwyd gan sefydliadau’r Undeb Ewropeaidd, a oedd wedi eu drafftio yn unol â thraddodiadau cyfreithiol tra gwahanol ac anghyfarwydd y cyfandir. Fodd bynnag, roedd y gallu ganddynt, pe baent yn ansicr o’r dehongliad cywir, i gyfeirio’r mater i Lys Cyfiawnder Ewrop i gael dyfarniad.


Datganoli


Ym 1999 cymerwyd cam anferth arall yn sgil sefydlu cyrff seneddol datganoledig yn yr Alban, Gogledd Iwerddon a Chymru gyda phwerau (heblaw yn achos Cymru, ar y pryd) i wneud cyfreithiau. Mae barnwyr ymhob rhan o’r Deyrnas Unedig bellach yn gweithredu rheolau statudol a wnaethpwyd gan ddeddfwrfeydd datganoledig yn ogystal â senedd y Deyrnas Unedig (neu mewn rhai achosion yr Undeb Ewropeaidd) yn ogystal â gweithredu hawliau a grëwyd gan y Confensiwn Ewropeaidd ar Hawliau Dynol ac offerynnau rhyngwladol eraill.


Hanes gwahanol


Am resymau hanesyddol sy’n deillio o’r ffordd y cafodd y Deyrnas Unedig ei rhoi at ei gilydd, mae gan yr Alban ac Iwerddon eu llysoedd a’u barnwyr eu hunain, a dyma fu’r sefyllfa yn y gwledydd hynny erioed, ac yn wir mae corff ar wahân o gyfreithiau wedi bod ganddynt erioed, er bod y cyfreithiau hynny i gyd (ac eithrio’r rhai a wnaethpwyd yng Ngogledd Iwerddon rhwng 1921 a 1972) wedi eu llunio, ers creu’r Deyrnas Unedig, gan Senedd San Steffan. O ganlyniad, mae cyfreithiau a wneir gan Senedd yr Alban a Chynulliad Gogledd Iwerddon yn cael eu gweithredu, o ddydd i ddydd, gan farnwyr sydd wedi byw eu bywydau proffesiynol yn eu tiriogaethau eu hunain ac sydd wedi eu trwytho yn nhraddodiadau hanesyddol, diwylliannol a gwleidyddol y tiriogaethau hynny.


Mae Cymru a Lloegr, ar y llaw arall, yn rhannu un awdurdodaeth gyfreithiol ar hyn o bryd, ac maent wedi gwneud hynny ers amser maith, ond nid cyhyd ag y mae llawer yn ei gredu. Er bod Deddf Uno 1536 wedi ymestyn cyfreithiau Lloegr, a wnaethpwyd yn Senedd San Steffan, i gwmpasu Cymru, yn fuan wedyn crëwyd system llysoedd ar wahân yng Nghymru (heblaw Sir Fynwy) gyda’i barnwyr ei hun, ond yn gweithredu cyfraith “Lloegr”. Enw’r llys hwn, a oedd yn unigryw i Gymru, oedd Llys y Sesiwn Fawr, ac ni chafodd ei ddiddymu tan 1830. Ond, am y ddwy ganrif ddiwethaf o leiaf, nid yw Cymru wedi bod yn ddim mwy na rhan (a rhan gymharol fach hefyd) o awdurdodaeth gyffredin Cymru a Lloegr, yn canolbwyntio ar Lundain, ac wedi’i chanoli yno i raddau helaeth.


Sut caiff cyfiawnder ei weinyddu heddiw


Wrth gwrs, mae mwyafrif helaeth y barnwyr sy’n gweinyddu cyfiawnder yng Nghymru, yn rhan yr un mor gadarn o gymdeithas Cymru ag y mae barnwyr yr Alban a Gogledd Iwerddon yn rhan o gymdeithasau’r tiriogaethau hynny. Y barnwyr rhanbarth a’r barnwyr cylchdaith sy’n gweithredu mewn llysoedd yng Nghymru yw’r rhain. Fodd bynnag, mae eu huwch gydweithwyr, sef barnwyr yr Uchel Lys a’r Llys Apêl (y byddai materion anodd yn ymwneud â dehongli deddfwriaeth Cymru yn cael eu cyfeirio atynt yn y pen draw) yn gweithio yn Llundain, ac yn gweithredu’n golegol fel rheol yn hytrach nag yn ôl rhanbarth penodol. Fel corff felly, mae’n anochel eu bod yn adlewyrchu’r awdurdodaeth yn ei chyfanrwydd.


Yn draddodiadol, mae Cymru wedi cael cynrychiolaeth gref yn y llysoedd uwch, ac mae’r system o farnwyr gweinyddol yn golygu bod llais pwysig gan farnwyr yr Uchel Lys o Gymru wrth drefnu’r farnwriaeth yn lleol. Ond un pennaeth sydd ar gyfer barnwriaeth Cymru a Lloegr (yr Arglwydd Brif Ustus) a chaiff hyfforddiant barnwrol ei drefnu ar sail Cymru a Lloegr. Cyfrifoldeb comisiwn annibynnol ar gyfer Cymru a Lloegr gyda’i gilydd yw penodiadau barnwrol, ond nid yw hynny’n ei rwystro rhag ystyried anghenion penodol Cymru wrth argymell penodiadau unigol.


Ydy absenoldeb awdurdodaeth ar wahân i Gymru yn fater o bwys?


I ba raddau y mae absenoldeb awdurdodaeth ar wahân i Gymru yn fater o bwys? Mae hynny’n dibynnu sut y byddech yn asesu arwyddocâd a phwysigrwydd nifer o ffactorau gwahanol.


Un o’r ffactorau hynny yw i ba raddau mae deddfwriaeth Cymru yn adlewyrchu ymagwedd wahanol wrth ddeddfu sy’n galw am ymagwedd wahanol wrth ddehongli’r gyfraith honno. Yn ei babandod y mae deddfwriaeth Cymru. Ond mae’n bosibl gweld gwahaniaethau o ran ymagwedd o gymharu â'r ymagwedd draddodiadol a welir yn San Steffan. Mae Mesur Hawliau Plant a Phobl Ifanc (Cymru) 2011, sy’n gwneud Confensiwn y Cenhedloedd Unedig ar Hawliau’r Plentyn yn rhan o gyfraith gyhoeddus Cymru yn ymwneud â phlant a phobl ifanc, yn dangos bod Aelodau’r Cynulliad yn ystyried y gwaith o osod egwyddorion lefel uchel fel rôl ddilys ar gyfer deddfwriaeth. Mae deddfwriaeth y Cynulliad yn gyffredinol hefyd yn dangos parodrwydd y Cynulliad i ganiatáu disgresiwn eang i Weinidogion i ychwanegu darpariaeth fanwl drwy gyfrwng is-ddeddfwriaeth. Nid yw Aelodau’r Cynulliad yn dod i’r Cynulliad gyda chysyniadau haearnaidd ynghylch rôl neu ffurf briodol deddfwriaeth, ac nid yw’r sefydliad ei hun yn ceisio gorfodi dim arnynt. Yn ogystal, mae’r ffaith bod Aelodau’r Cynulliad yn gymharol fach o ran nifer a’u bod yn gyfrifol am feysydd eang, hefyd yn eu hannog i ganolbwyntio ar egwyddorion cyffredinol yn hytrach nag ar fanylder.


Hyd yn oed pan na fydd materion anodd yn codi yn ymwneud â dehongli a gweithredu deddfwriaeth Cymru, bydd y ddeddfwriaeth honno, a'r gyfraith achos y bydd yn ei chreu, yn datblygu’n anochel i fod yn gorff o gyfreithiau Cymreig sy'n tyfu'n gyson. Er bod cymhwyster a phrofiad barnwyr a chyfreithwyr yn eu paratoi i ymdrin â meysydd cyfraith newydd a newidiadau yn y gyfraith, bydd gwahaniaethau rhwng cyfraith Cymru a chyfraith Lloegr yn dod yn gynyddol bwysig, a bydd yn arwain at arbenigo cynyddol o fewn y cyrff gwahanol hynny o gyfreithiau.


Cymharu gwahanol setiau o gyfreithiau


Fel y saif pethau ar hyn o bryd, gall dadleuon sy’n seiliedig ar y gwahaniaethau rhwng gwahanol setiau o gyfreithiau fod yn gleddyf deufin. Am y rhesymau hanesyddol a nodwyd eisoes, roedd y Deyrnas Unedig, tan yn gymharol ddiweddar, yn ardal a chanddi un ddeddfwrfa ond tair awdurdodaeth gyfreithiol. Bellach mae ganddi bedair deddfwrfa ond maent wedi eu trefnu mewn ffordd nodweddiadol o fympwyol. Er bod y deddfwrfeydd datganoledig yn gwneud cyfreithiau, yn eu tiriogaethau eu hunain ar faterion sydd wedi eu datganoli iddynt, Senedd y Deyrnas Unedig sy’n dal i wneud cyfreithiau ar gyfer Lloegr yn gyffredinol, ond hefyd ar bynciau heb eu datganoli ar gyfer y Deyrnas Unedig gyfan.


Yn y rhan fwyaf o wledydd sy’n rhannu pwerau deddfu rhwng deddfwrfa ganolog a deddfwrfeydd lleol, mae systemau llys gwahanol sy’n gorfodi gwahanol fathau o gyfreithiau. Yn yr Unol Daleithiau, er enghraifft, mae llysoedd taleithiol yn gorfodi cyfreithiau taleithiol a llysoedd ffederal yn gorfodi cyfreithiau ffederal. Ond yn achos y Deyrnas Unedig, mae llysoedd ym mhob rhan o’r Deyrnas Unedig yn gorfodi’r holl gyfreithiau sy’n berthnasol yn y diriogaeth honno, pa ddeddfwrfa bynnag a’u lluniodd. Felly, er enghraifft, mae llysoedd yr Alban yn gorfodi cyfraith cwmnïau’r Deyrnas Unedig a chyfraith droseddol yr Alban fel ei gilydd.


Diffyg cymesuredd


Rhywbeth arall annodweddiadol yn y cynllun datganoli presennol yw’r diffyg cymesuredd o ran yr hyn sydd wedi’i ddatganoli mewn gwahanol rannau o’r Deyrnas Unedig. Yn arbennig, mae’r pynciau a ddatganolwyd i Gymru, er eu bod yn eang, yn llawer culach na’r rhai a ddatganolwyd i’r Alban ac i Ogledd Iwerddon. Mae’r gyfraith sy’n ymwneud â chyfraith droseddol, sifil a theuluol, sydd, gyda’i gilydd, yn “fara menyn” y llysoedd, wedi ei datganoli i Gaeredin ac i Belfast, ond nid i Gaerdydd.


Y canlyniad yw, pe bai awdurdodaeth ar wahân i Gymru yn cael ei chreu rywfodd dros nos, byddai’r barnwyr sy’n eistedd yn llysoedd Cymru, am y dyfodol rhagweladwy, yn treulio’u holl amser, bron a bod, yn gweithredu yr un gyfraith yn union, yn unol â’r un cynseiliau, â’u cydweithwyr yn Lloegr. Yn naturiol, dros amser byddai twf anochel cyfraith Cymru ar faterion sydd wedi eu datganoli yn cael effaith ar hyn. Mae'n bur debyg hefyd y byddai rhoi mwy o bwerau i’r Cynulliad i wneud cyfreithiau ar ystod yr un mor eang o bynciau â'r Alban a Gogledd Iwerddon, yn cael effaith ar hyn. Ond ar hyn o bryd mae’r dadleuon ymarferol sy’n deillio o’r angen i’r farnwriaeth ymateb i ffynhonnell y gyfraith y mae’n ei gweithredu, o bosibl, yn mynd yn erbyn y ddadl dros greu awdurdodaeth ar wahân i Gymru.


Camau tuag at newid


Nid oes rhaid dewis, o reidrwydd, rhwng y status quo a chreu awdurdodaeth gyfreithiol lawn i Gymru ar unwaith. Ers datganoli, cymerwyd camau cyfyngedig ond arwyddocaol i addasu’r llysoedd yng Nghymru i sicrhau eu bod yn ymateb i newid cyfansoddiadol. Y cam pwysicaf fu datblygu Llys Gweinyddol Cymru, gyda’i swyddfa ei hun yng Nghaerdydd. Bellach mae barnwyr yr Uchel Lys a chanddynt brofiad o faterion cyfraith gyfansoddiadol a gweinyddol, fel arfer gyda dealltwriaeth drylwyr o lywodraeth ddatganoledig, yn eistedd yng Nghaerdydd ac mewn canolfannau llys eraill ledled Cymru er mwyn gwrando ar achosion sy’n herio cyfreithlondeb gweithredoedd Llywodraeth Cymru ac awdurdodau cyhoeddus eraill yng Nghymru. Mae’r Llys Apêl hefyd yn eistedd yn rheolaidd yng Nghymru, yn gwrando, ymhlith achosion eraill, ar achosion apêl sy’n deillio o waith y Llys Gweinyddol.


Modelau ar gyfer awdurdodaeth i Gymru


Fel model ar gyfer esblygiad awdurdodaeth i Gymru, nid yw’r Llys Gweinyddol yn enghraifft berffaith. Mae llawer o achosion y gellid gwrando arnynt yng Nghymru, ac y dylid gwrando arnynt yng Nghymru, yn dal i ddigwydd, am ryw reswm neu’i gilydd, gerbron barnwyr Llys Gweinyddol yn Llundain, Birmingham neu Fanceinion. Ond mae’r sefyllfa wedi gwella’n aruthrol ers cymryd y camau gofalus cyntaf tuag at ddatganoli gwaith y Llys ym 1999. Byddai modd defnyddio templed Llys Gweinyddol awtonomaidd Cymru, unwaith y bydd wedi ei gwblhau, mewn meysydd eraill o’r gyfraith, wrth i swyddogaeth deddfwriaeth Cymru yn y meysydd hynny ddatblygu.


Mae’r drafodaeth ynghylch pa mor ddymunol fyddai creu awdurdodaeth gyfreithiol ar wahân i Gymru wedi ysgogi cryn ddiddordeb. Cyflwynwyd dadleuon cryf o blaid ac yn erbyn. Yn aml mae’r rhain wedi adlewyrchu barn pobl ar ddatganoli yn gyffredinol. Ond mae’r drafodaeth hefyd wedi rhoi cyfle i ymchwilio i faterion ymarferol pwysig yn bwyllog. Gan fod y berthynas rhwng y llysoedd a cholofnau datganoli eraill wedi ymddangos ar yr agenda, yn annisgwyl o bosibl, bydd y pwnc hwn yn siŵr o aros yno.