Llywodraeth a Gwleidyddiaeth

English

Sofraniaeth a datganoli

Lled-ffederaliaeth?


Vernon Bogdanor

Mae datganoli'n sefydlu cysylltiadau cyfansoddiadol newydd rhwng y gwahanol rannau o'r Deyrnas Unedig (y DU) - cysylltiadau tebyg i'r rhai sy'n gyfarwydd iawn mewn gwladwriaethau ffederal, fel UDA a'r Almaen, ond sy'n gwbl newydd ym Mhrydain, ac eithrio'r profiad o ddatganoli yng Ngogledd Iwerddon rhwng 1921-72.

Wrth gwrs, nid yw datganoli yr un peth â ffederaliaeth. Mae ffederaliaeth yn ymwneud â rhannu pwerau'r llywodraeth rhwng llywodraeth ganolog a gwahanol wladwriaethau neu daleithiau; hynny yw, rhwng y llywodraeth ganolog yn Washington neu Berlin a llywodraeth talaith Califfornia neu Bafaria, er enghraifft. Mewn gwladwriaeth ffederal, mae grym y corff deddfu (y Congress yn yr Unol Daleithiau a'r Bundestag yn yr Almaen) islaw'r cyfansoddiad - nid yw'n gorff sofran. Y cyfansoddiad yw'r sofran, ac yn y rhan fwyaf o wladwriaethau ffederal, gall y llysoedd ddirymu deddfwriaeth ffederal sy'n mynd yn groes i'r cyfansoddiad.


Mewn cyferbyniad â hyn mae datganoli, mewn egwyddor, yn cadw sofraniaeth y Senedd. Gall Senedd San Steffan, mewn egwyddor, barhau i ddeddfu ar gyfer yr Alban, Cymru neu Ogledd Iwerddon, hyd yn oed ar faterion datganoledig; a phe dymunai, gallai ddiddymu'r cyrff datganoledig drwy Ddeddf Seneddol syml, fel y gwnaeth gyda Senedd Gogledd Iwerddon ym 1972.


Datganoli ar waith


A yw'r Deyrnas Unedig ddatganoledig yn wladwriaeth led-ffederal? O roi egwyddorion o'r neilltu, mae datganoli'n gorfodi cyfyngiadau llym ar sofraniaeth y Senedd. Yn ymarferol, nid oes gan San Steffan rym sofran mwyach ar faterion domestig yr Alban a Chymru - neu, ar y lleiaf posibl, mae sofraniaeth y Senedd yn golygu rhywbeth gwahanol iawn yn yr Alban, ac i ryw raddau yng Nghymru, i'r hyn mae'n ei olygu yn Lloegr. Yn Lloegr, mae sofraniaeth y Senedd yn parhau i fod yn oruchafiaeth wirioneddol dros 'bob person, mater a pheth'. Gall y Senedd ddeddfu ar unrhyw fater fel y mynna, cyn belled â'i bod yn cydymffurfio â'r Ddeddf Cymunedau Ewropeaidd (1972) a'r Ddeddf Hawliau Dynol (1998). Mewn cyferbyniad â hyn, yn yr Alban, lle mae materion domestig bron wedi'u datganoli'n llwyr, ymddengys bod sofraniaeth Senedd San Steffan ar faterion domestig yr Alban yn ddim byd ond hawl i oruchwylio dros Senedd yr Alban, ac o bosibl, hawl ddamcaniaethol i'w diddymu. Ond yn wahanol i Senedd Gogledd Iwerddon a sefydlwyd ym 1920, sefydlwyd Senedd yr Alban yn dilyn refferendwm. Pe bai'n cael ei diddymu gan lywodraeth y DU yn erbyn dymuniad yr Albanwyr, byddai'n berygl o arwain at ymwahaniad yr Alban yn oddi wrth y DU. Felly gallai datganoli fod yn debycach i ffederaliaeth nag a dybir ar yr olwg gyntaf. Mae sofraniaeth Senedd San Steffan ar yr Alban erbyn hyn yn rhywbeth llawer iawn llai na'r 'grym heb gyfyngiadau' a nodwyd gan A. V. Dicey (gweler Blwch 1) ac eraill.


Ond mae datganoli wedi dod â newidiadau radical i San Steffan. Ac eithrio'r profiad yng Ngogledd Iwerddon rhwng 1921 a 1972, mae San Steffan ar hyd yr adeg wedi gweithredu'n ôl yr egwyddor fod pob Aelod Seneddol yn mwynhau'r un hawliau a dyletswyddau. Ni fu unrhyw wahaniaethau tiriogaethol rhwng cyfrifoldebau ASau o wahanol rannau o'r wlad, gan fod pob AS wedi rhannu'r un cyfrifoldeb dros graffu ar faterion domestig ac annomestig ym mhob rhan o'r DU. Ond ers 1999, nid yw ASau wedi gallu cyfrannu o gwbl at y broses o ddeddfu ar faterion domestig yr Alban na Gogledd Iwerddon, nac at y broses o lunio is-ddeddfwriaeth ar faterion domestig Cymru. Dim ond mewn perthynas â Lloegr y mae ASau yn parhau i fwynhau'r pŵer o graffu ar ddeddfwriaeth gynradd ac is-ddeddfwriaeth. Tan 1999, roedden nhw wedi mwynhau'r pŵer hwn mewn perthynas â'r DU gyfan.


Felly, nid yw San Steffan erbyn hyn yn senedd ar gyfer materion domestig ac annomestig ym mhob rhan o'r DU. Mae hi wedi cael ei gweddnewid i fod yn senedd i Loegr, senedd ffederal i'r Alban a Gogledd Iwerddon, a senedd deddfwriaeth gynradd i Gymru. Gellid awgrymu bod San Steffan wedi dod yn senedd led-ffederal.


A V Dicey ar sofraniaeth seneddol (Blwch 1)


Tu ôl i’r ffurfioldeb, yr hynafiaethedd a ffugio’r Cyfansoddiad Prydeinig, mae elfen gudd o bŵer. Hwn fu gwir gwrs ei fywyd a’i dyfiant. Y ffynhonnell gudd yma o bŵer yw hollalluogrwydd absoliwt y Senedd… Yma, am unwaith, mae theori gyfansoddol ac ymarfer cyfansoddol yn un… Nid yw, fel y mae sofraniaeth yn ei hanfod, yn ddim ond pŵer di-ddiwedd.


A. V. Dicey (1886, 1973 edn) England's Case Against Home Rule, Richmond Publishing Company

 

Mae canlyniad arall i hyn, sef bod Aelodau Seneddol yr Alban a Gogledd Iwerddon wedi cael eu hamddifadu o'r rhan fwyaf o'u dyletswyddau etholaethol. Erbyn hyn, mae'r rhan fwyaf o'r materion sy'n peri i etholwyr gysylltu â'u haelodau seneddol, fel tai ac addysg, yn nwylo'r cyrff datganoledig yn y rhannau hynny o'r DU. Prif gyfrifoldeb Aelodau Seneddol yr Alban a Gogledd Iwerddon yw materion tramor, amddiffyn, polisi macroeconomaidd a nawdd cymdeithasol. Felly, tra bo Aelodau Seneddol Lloegr yn dal eu gafael ar gyfrifoldebau etholaethol, nid oes gan Aelodau Seneddol yr Alban a Gogledd Iwerddon bron ddim cyfrifoldebau etholaethol, ac mae cyfrifoldebau etholaethol Aelodau Seneddol Cymru wedi eu lleihau'n sylweddol.


Fodd bynnag, ymddengys bod gwahaniaeth arall rhwng system ffederal a datganoli deddfwriaethol, fel y sefydlwyd gan Ddeddf yr Alban (1998). Mewn system ffederal, caiff unrhyw anghydfod yn ymwneud â rhannu pwerau ei ddyfarnu gan lys. Mewn cyferbyniad â hyn, mewn system ddatganoledig, bydd gan Uchel Lys newydd y DU hawl i draethu barn ar ddilysrwydd cyfansoddiadol deddfwriaeth yr Alban, ond nid ar ddeddfwriaeth San Steffan. Serch hynny, yn ymarferol, efallai nad yw'r gwahaniaeth cyfreithyddol clir hwn rhwng ffederaliaeth a datganoli mor glir â hynny mewn gwirionedd. Pe byddai'r Uchel Lys, mewn anghydfod, yn dyfarnu bod Senedd yr Alban yn gweithredu intra vires (Blwch 2), byddai'n anodd yn wleidyddol i San Steffan ei ddiystyru, naill ai drwy ddefnyddio ei sofraniaeth i ddeddfu ar faterion domestig yr Alban neu drwy newid y ffordd o rannu grym. Drwy ei ddiystyru, byddai'n ymddangos fel pe bai San Steffan yn anwybyddu dyfarniad llys ar fater a allai fod yn bwnc sy'n cyffwrdd ag ymdeimlad o genedligrwydd yr Albanwyr. Os yw'r safbwynt hwn yn gywir, yn ymarferol gallai San Steffan golli un arall o nodweddion senedd sofran, sef grym deddfwriaethol na ellir apelio yn ei erbyn; a bydd pwerau Senedd yr Alban, yn ogystal â San Steffan, dros yr Alban wedi dod i ddibynnu ar benderfyniadau llys, sy'n amod nodweddiadol o system ffederal.


Ysgrifennodd A. V. Dicey yn ei Introduction to the Study of the Law of the Constitution, fod gan ffederaliaeth gwbl ddatblygedig dair nodwedd flaenllaw: 'goruchafiaeth y cyfansoddiad - dosbarthu ymysg cyrff sydd ag awdurdod cyfyngedig a chyfesur wahanol bwerau'r llywodraeth - awdurdod y llysoedd i weithredu fel dehonglwyr y cyfansoddiad'. Os caiff ei dderbyn bod datganoli, yn ymarferol, yn golygu diddymu gallu San Steffan i newid y setliad yn ôl ei ewyllys, yna bydd wedi cael ei dderbyn, o'r diwedd, bod y rhesymeg y tu cefn i ddatganoli'n gam tuag at ddatblygu cyfansoddiad ysgrifenedig - cyfansoddiad tebyg iawn i gyfansoddiad gwladwriaeth ffederal.


Termau allweddol (Blwch 2)


intra vires: o’r Lladin. Mae’n golygu ‘oddi mewn i bwerau’ uniogolyn neu sefydliad.


ultra vires: eto, o’r Lladin. Mae’n golygu ‘tu hwnt i bwerau’ unigolyn neu sefydliad.

 

Cam ymhellach na lled-ffederaliaeth?


Mewn un ystyr, fodd bynnag, mae datganoli'n mynd gam ymhellach na system lywodraethol led-ffederal hyd yn oed. Mae'r ddeddfwriaeth sy'n darparu ar gyfer datganoli i'r Alban, Cymru a Gogledd Iwerddon yn sefydlu setliad cyfansoddiadol newydd rhwng cenhedloedd y DU. O ganlyniad i ddatganoli, mae'r DU yn y broses o ddod yn undeb newydd o genhedloedd, pob un â'i hunaniaeth a'i sefydliadau ei hun. Yn y bedwaredd ganrif ar bymtheg, safodd gwleidyddion Prydain yn erbyn ymreolaeth i Iwerddon gan ddadlau nad oedd y Gwyddelod yn genedl ar wahân, ond yn rhan o genedl Brydeinig ehangach yn yr un modd ag y mae Bafaria, er enghraifft, yn rhan o genedl Almaenaidd ehangach. Felly, roedd y wladwriaeth unedol Brydeinig yn fynegiant o'r gred bod y rhannau o'r DU nad ydynt yn Saesnig yn rhan o un genedl Brydeinig.


Mae datganoli, mewn cyferbyniad â hynny, yn setliad cyfansoddiadol newydd, sy'n mynegi'r gred bod y rhannau nad ydynt yn rhai Seisnig yn genhedloedd ar wahân; serch hynny, mae'r rhain yn dewis parhau i fodoli o fewn fframwaith amlwladol y DU. Felly mae datganoli'n gweddnewid y genedl yn ogystal â'r wladwriaeth. Ymddengys ei fod wedi cael ei dderbyn bod y gwahanol genhedloedd sy'n ffurfio'r DU yn mwynhau'r hawl i ymreolaeth a bod hynny'n cynnwys yr hawl i ymwahanu, hawl y mae llawer o gyfansoddiadau ffederal yn gwrthod ei rhoi. Yn y bedwaredd ganrif ar bymtheg, ymladdwyd rhyfel cartref yn yr Unol Daleithiau (gweler Blwch 3) i gadarnhau'r cynnig bod pob talaith yn yr Unol Daleithiau'n yn rhan o undeb barhaol.


Term allweddol (Blwch 3)


ymneilltuad: y weithred o ymneilltuo oddi wrth undeb neu sefydlaid gwleidyddol.


Enghraifft:


Fe wnaeth ymdrechion 13 o dalaethiau i ymneilltuo oddi wrth Unol Daleithiau America gyfrannu at gychwyn y Rhyfel Cartref fu yno rhnwg 1861-65. 

Yn achos Texas v. White (1869), dywedodd Uchel Lys yr UD nad oedd gan daleithiau unigol yr hawl i ymneilltuo oddi wrth yr undeb o dan Gyfansoddiad yr UDA.

 

Erbyn hyn, mae pawb yn gytûn na ellid newid statws cyfansoddiadol Gogledd Iwerddon heb gydsyniad pobl Gogledd Iwerddon. Felly mae gan bobl Gogledd Iwerddon hawl benodol i ymreolaeth. Mae'r Alban hefyd yn dadlau ei bod yn mwynhau'r hawl i ymreolaeth. Ym 1989, cyhoeddodd Confensiwn Cyfansoddiadol yr Alban yr hyn a alwyd yn 'Claim of Right', wedi'i lofnodi gan 58 allan o 72 o Aelodau Seneddol yr Alban. Roedd yn datgan:

Rydym ni, Confensiwn Cyfansoddiadol yr Alban, yn cydnabod hawl sofran pobl yr Alban i bennu ffurf ar Lywodraeth sy'n gweddu i'w anghenion.


Yn ôl y safbwynt hwn, roedd sofraniaeth yn nwylo pobl yr Alban, ac nid San Steffan. Yn arwyddocaol, cafodd y 'Claim of Right' hwn ei gyflwyno'n seremonïol i lywydd Senedd newydd yr Alban cyn y seremoni agoriadol swyddogol ar 1 Gorffennaf 1999. Felly gellid dadlau bod yr undeb â'r Alban a'r undeb â Gogledd Iwerddon yn ddibynnol ar gydsyniad pobl yr Alban a phobl Gogledd Iwerddon.


Ond mae cymhlethdod arall yn codi mewn perthynas â Gogledd Iwerddon - nid yw'r unoliaethwyr na'r cenedlaetholwyr yn ystyried eu bod yn perthyn i genedl ar wahân o dan yr enw Gogledd Iwerddon. Mae'r unoliaethwyr yn credu eu bod yn rhan o genedl Prydain, ac maent eisiau cadw'r safle o ddinasyddiaeth gyfartal o fewn y DU. Mae'r cenedlaetholwyr o'r farn eu bod yn rhan o'r genedl Wyddelig a'u bod wedi cael eu gwahanu'n anghyfreithlon oddi wrth Iwerddon pan rannwyd Iwerddon o dan Ddeddf Llywodraeth Iwerddon 1920.


Felly yn ogystal â darparu ar gyfer setliad cyfansoddiadol newydd rhwng cenhedloedd y DU, roedd Cytundeb Belffast yn sefydlu setliad cyfansoddiadol rhwng cenhedloedd y DU a'r genedl annibynnol arall sy'n rhannu'r ynysoedd hyn, sef Gweriniaeth Iwerddon. Am y rheswm hwn, creodd y cytundeb rhyngwladol a oedd yn rhoi mynegiant deddfwriaethol i Gytundeb Belffast, ac a lofnodwyd ar ddydd Gwener y Groglith ym 1998, Gyngor Prydeinig-Gwyddelig ymgynghorol. Yn ôl y cytundeb, rôl y Cyngor fyddai: 'hybu datblygiad cyfeillgar a chyd-fuddiol yr holl gysylltiadau rhwng pobl yr ynysoedd hyn'. Aelodau'r Cyngor hwn yw Prydain ac Iwerddon, cyrff datganoledig yr Alban, Cymru a Gogledd Iwerddon, a chynrychiolwyr o dair dibynwlad Coron y Deyrnas Unedig, Ynys Manaw, Guernsey a Jersey, nad ydynt yn rhan o'r DU.
 

Mae creu cyrff datganoledig yn yr Alban, Cymru a Gogledd Iwerddon, ynghyd â Chyngor Prydeinig-Gwyddelig, nid yn unig yn gweddnewid gwladwriaeth unedol i fod yn wladwriaeth led-ffederal, ond mae hefyd yn sefydlu cysylltiad cydffederal rhwng y DU fel gwladwriaeth amlwladol a Gweriniaeth Iwerddon. Mae'r trefniadau hyn yn ymgais i dderbyn hunaniaethau cenedlaethol amrywiol a gwahanol y bobl sy'n byw ar yr ynysoedd hyn a'r cysylltiadau agos a chymhleth sydd rhyngddynt.


Cymerodd yr ugeinfed ganrif gyfan bron i wleidyddion Prydain ddarganfod, yn boenus, y gwirionedd sylfaenol y tu cefn i'r cynnig Gladstonaidd na allai'r wladwriaeth unoliaethol, nac ymwahaniaeth, ddatrys y problemau cymhleth a ddaw yn sgil natur amlddiwylliannol y DU. Mae'r ddeddfwriaeth datganoli a'r Cyngor Prydeinig-Gwyddelig yn cynnig ateb sy'n cydnabod cenedlaetholdeb, ond eto'n ceisio rhagori arno, drwy gyfrwng sefydliadau sy'n mynegi hunaniaethau cenedlaethol y rhannau sy'n ffurfio'r DU a Gweriniaeth Iwerddon a hefyd y cysylltiadau sylfaenol rhyngddynt.


Y grefft o fod yn bragmataidd


Dywedodd y cymdeithasegwr Karl Mannheim fod gan Brydeinwyr: 'ddawn athrylithgar hynod i roi cydberthynas egwyddorion, sydd fel pe baent yn rhesymegol groes i'w gilydd, ar waith yn ymarferol'. Bydd angen y ddawn athrylithgar hon ar Brydain os yw'r setliad datganoli'n mynd i lwyddo.


Atgynhyrchwyd drwy ganiatâd Phillip Allan Updates.